日本建设新农村经验及对我国的启示

    自党的十六届五中全会召开以来，建设社会主义新农村逐渐成为热门话题。2005年11月至12月相继召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议对今后我国新农村建设提出了明确要求。今年中央一号文件又对建设新农村如何起好步、开好局做了周密的部署，一股建设社会主义新农村的热潮正在全国各地蓬勃兴起。

　　虽然我国自上世纪50年代中期以来曾多次提出建设社会主义新农村的构想，但由于财力及政策导向等诸多因素制约，往往仅仅停留在较低层面。而此次中央重提建设社会主义新农村，不仅充分体现了以胡锦涛总书记为首的第四代中央领导核心解决“三农”问题的总体思路，而且完全符合当前我国的实情，具备了实施这一重大战略的政策环境和强劲的财力支撑条件。可以预计，扎实推行这一重大战略必将对实现城乡统筹和全面小康产生划时代的重大影响。

　　但是，我们也必须看到，新农村建设毕竟是一项庞大的系统工程，我们尚缺乏足够的实践经验。在当前全国大张旗鼓推进新农村建设热潮中，很有必要冷静地分析研究并借鉴国外的成功经验。在这方面，比我国先行一步的日本建设新农村的许多成功经验，必将对我国新农村建设带来一些有益的启示。

日本新农村建设先于韩国

　　自2005年10月以来，有关部门和媒体曾着重介绍了韩国“新村运动”的诸多经验。诚然，自上世纪70年代初兴起的韩国“新村运动”的确对改变其农村面貌起了极大的推动作用。但据我们考证，日本两次推进的新农村建设的时间远远早于韩国。韩国的“新村运动”是在认真研究借鉴日本新农村建设经验的基础上而展开的。就新农村建设的政策框架设计而言，日本优于韩国，而且建立了强有力的保障体系，使其新农村建设一直持续至今，成为亚洲第一个实现农业和农村现代化的国家。综观日韩两国推进新农村建设的进程及农村现状，日本的经验可能更值得我们借鉴。

　1.第一次新农村建设

　　据日本农经学家介绍，日本曾先后于上世纪50年代中期和60年代后期两次大力推进新农村建设。第一次新农村建设于1956年开始实施。1955年12月，时任内阁农林大臣的河野一郎针对当时农民收入低、生活水平差、农村基础设施落后和农村青年对未来的农业和农村失去信心等诸多难题，提出了“新农村建设构想”，并得到国会众参两院议员的普遍赞同。日本政府在确定1956年国家预算基本方针时，将新农村建设作为农林渔业的重要政策纳入国家计划。

　　第一次新农村建设的政策目标确定为在国家政策和财政支持下，最大限度发挥农民的自主性和创造性，在强化农业基本建设的基础上，推进农民合作，提高经营水平。第一次新农村建设主要做了三项工作。一是确定推行区域。根据河野农林大臣建立农民经营共同体的主张，推进新农村建设的区域确定在900户及1000户规模的村庄，并以此推动农户的经营联合。自1956年至1960年，政府共指定4548个市町村为实施区域。二是建立新农村建设推进体制。被指定为推进新农村建设的市町村分别成立农村振兴协议会，通过发扬民主的方式，集中农民的智慧，与当地政府部门及团体充分协商，制定农村振兴规划并付诸实施。三是加大对新农村建设的资金扶持力度。新农村建设所需资金，除当地农民资金及政府农业金融机构贷款外，国家还采取特殊补贴方式，提高中央、都道府县及各市町村等三级政府的补贴水平。据统计，平均每个实施新农村建设的市町村费用高达1000万日元，其中40%由中央政府补贴。

　　由此可见，政府对新农村建设的资金支持力度相当可观。自1956年至1962年的7年间，政府对新农村建设的补贴总额高达480亿日元，主要用于农田基本建设、水利、农村通电、发展畜牧业、建立公共设施、农村广播等领域。为解决一部分农村通电、增加电力供给及开发水力发电等领域，除国家补贴外，国家农业金融机构还采取了发放低息贷款措施。

　　第一次新农村建设于1962年年底告一阶段。7年来，在国家优惠政策和资金补贴的扶持下，新农村建设的政策目标顺利完成。由于小规模零散的土地在新农村建设过程中普遍得到整治，不仅提高了农产品的产出率，而且还为大规模实行机械化作业奠定了基础。大批农村公共设施的建立，促进了农民的进一步联合。更为可喜的是，调动广大农民建设自己家乡的主动性和积极性，农村青年更是重新唤起了务农的热情。据日本农林水产省统计，在推进新农村建设的7年中，农业总产值由1955年的16617亿日元增至1962年的24381亿日元，增幅高达46.7%，平均每个农户的年纯收入也增长了47%。

2.第二次新农村建设

　　1960年11月，池田内阁颁发了国民经济倍增计划，提出今后10年间其国民经济总体规模要翻番，国民收入及生活水平要赶上西欧发达国家的目标，吹响了全面推进现代化和经济高速发展的进军号。自1961年开始，日本进入经济高速发展期。为了实现翻番目标，日本政府不仅大力发展大型重化工业，还出台了低利率贷款政策，刺激中小企业发展。其间，日本大规模更新和增加设施，引进国外技术，不断扩大工业品出口规模，使其60年代经济增长率年均高达10%。随着经济实力的增强，日本于1964年加入经济合作与发展组织（OECD），进入发达国家行列，国民生产总值于1967年超过英国与法国，1968年又超过德国，成为仅次美国的第二经济大国。

　　日本经济尤其是工业经济的迅猛发展，虽然推动了农业发展，但也给农业及农村带来了许多负面影响，使其发展环境发生了巨大变化。就农业及农村内部而言，虽然农业总产值不断增长，但在GDP中的比重却不断下降，农户及农村劳动力不断减少。据统计，农户由1960年的605.7万户减至1970年的534.2万户，农村劳动力也由1765.6万人减至1546.6万人，10年间减少220万人，青壮年劳动力大量流入城市。由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，日本农业和农村面临劳动力不足、经营规模过小、机械化程度偏低、农民住宅居住条件较差及医疗卫生、社会保障、文化设施落后等一系列矛盾。从外部看，日本虽然于1955年9月已加入关税及贸易总协定（GATT），但至1965年，欧美列强尚未对日本农业施加压力。伴随日本经济的强劲增长及对外出口的激增，欧美自60年代中期开始向日本农业施加压力，逼迫其开放农产品市场，日本农产品面临提高国际竞争力的挑战。

　　为了有效解决国民经济倍增计划为经济和社会发展带来的弊端，日本政府于1967年3月制定了“经济社会发展计划”，出台谋求经济产业均衡发展、区域均衡发展、适应国际化经济发展趋势、缩小城乡差距、消除环境污染等一整套政策措施。在农业及农村方面，该计划则强调全力推行综合农业政策，将新农村建设置于推进农业及农村现代化的核心位置。这被日本农业界称之为“第二次新农村建设”。

　　推进第二次新农村建设的主要宗旨是在第一次新农村建设的基础上，继续加大农业生产和农民生活的基础建设力度，全面缩小城乡差距，提高农业和农村的现代化水平，其主攻方向首先放在提高农业经营现代化水平上。为此，政府大量投资，强化农田水利基本建设，大搞条田化、暗渠排灌、农用道路及农业防灾等基础设施建设。在改善生活环境方面，提出了“把农村建成具有魅力的舒畅生活空间”的目标，大力推进保护农村自然环境，实施改建和新建农民住宅，提高自来水及下水道普及水平，为农民建立集会活动场所，充实学校、医疗单位，建立农村保障制度并加大扶持强度。为解决农民就业问题，政府于1971年制定了《农村地区引入工业促进法》，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。此举不仅抑制了大量农民流向城市，也提高了农民的收入水平，改变了农村面貌。第二次新农村建设的区域规模及资金扶持力度远远大于第一次。国家指定3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，约占当时日本市町村总和的80%。每个市町村除政府补贴9000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2000万日元。

　　在政策与资金的大力支持下，第二次新农村建设达到了预期目的，取得了明显效果。大大加快了农业与农村现代化进程，农业生产能力明显提高，农民收入水平急速上升。据统计，在第二次新农村建设的13年间，农业生产总值由1967年的41661亿日元增至1979年的115640亿日元，增幅高达177.6%。1979年的农户平均纯收入已达533.3万日元，比城市工薪家庭高出12.7%。值得指出的是，日本第二次新农村建设是在认真总结第一次新农村建设经验教训的基础上展开的。因此，第二次的政策目标更加明确，政策体系更加明晰，财政扶持力度更加强大，取得的成果也就更加明显。

建立健全保障机制是日本实现农业农村现代化的法宝

　　与我国一样，日本农业也是弱质产业。60年前，日本农业百废待兴，上世纪50年代初期也遭遇过饥饿期。但以上世纪50年代中期推进新农村建设为契机，不断加快农业与农村建设步伐，用了30多年时间，实现了农业与农村现代化。

　　日本农业与农村现代化水平较高的重要标志主要体现在“四高”。一是农民收入水平高。2003年日本农户平均经营面积仅为1.6公顷，但经营规模过小并未成为抑制农民收入的主要因素。由于国家强力扶持与农民精细化经营以及非农就业收入激增，日本农户户均收入自上世纪70年代底开始一直高于城市工薪家庭。2002年户均纯收入784万日元，折人民币56万元，人均17万元。二是农村城市化水平高。日本是亚洲农村城市化水平最高的国家。2002年农户人口仅占全国总人口的7.8%。日本城乡差距较小，农村基础设施健全，社会事业发展较快。农村自然环境的巨大魅力吸引大量城市居民返乡居住，农村已成为城乡居民混居的社区。三是农民经营素质高。日本教育闻名世界，农村和农业教育十分发达，大学毕业返乡务农随处可见，农村基层干部具有较强的管理农村的经验。四是农产品质量水平高。日本是世界上生活质量较高的国家，其农产品生产的标准化和规格化水平居世界前茅，安全化生产已成时尚。安全食品及较完善的医疗保障体系是确保日本成为世界最长寿国家的重要因素。

　　综观日本推进农业和农村现代化的进程，可以明确看出，日本农业与农村现代化的较高水平是日本政府较早推行工业反哺农业、大力提高农民组织化水平、加大农业法制化力度和强化农村教育的结晶。换言之，日本农业与农村现代化重要标志的“四高”是由工业反哺农业程度高、农村经济组织水平高、农业法制化程度高和农村教育普及率高所支撑的。

　　通过对日本农业与农村的长期考察与研究，我们深切感到，日本农业与农村现代化之所以能在亚洲独树一帜，之所以能在农业经营规模狭小的不利条件下开创实现农业与农村现代化的先河，关键是国家建立并不断健全了各类保障机制，从而确保了农业和农村的各项制度能在良好而顺畅的环境下运行。从某种意义上说，政策、资金、科技是确保实现农业与农村现代化的最重要的三大保障要素。而自上世纪60年代以来，日本正是充分发挥这三大要素的保障作用，并将这三大要素融为一体，形成独特而卓有成效的保障机制，从而顺利地完成了由农业国向工业国的过渡。

　　日本农业与农村的保障机制具有明显的稳定性、连续性和有效性等特点。就政策与发展规划而言，几乎全部以法律形式固定下来，并不受政权更迭和领导层人事变动的影响。日本农业法制化水平世界闻名，农业与农村的各个领域均有国法行规，并以与时俱进的原则不断修改。日本农业与农村现代化的历史，就是一部“以工补农、以城带乡”的历史，工业反哺农业已成为推动其现代化的牵引车。日本国家财政对农业与农村的支持力度和保护程度是所有发达国家中最高的，若再加上地方政府预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。日本的以工哺农战略已逐渐形成政策哺农、资金哺农、科技哺农、文化哺农、卫生哺农、社会保障哺农等各行各业哺农的政策体系，城乡互动特点十分明显。

　日本新农村建设的实践为我们带来的思考与启示

　　日本新农村建设自上世纪50年代中期启动至今已持续了50年。在世界经济全球化及国际农产品市场竞争日趋激化的形势下，目前日本虽面临食品综合自给率偏低、农产品竞争力下降、农业生产后继乏人及国际市场对日本市场的压力愈来愈大等一系列挑战，但日本农业与农村所发生的翻天覆地变化，已成为不争的事实。我国与日本属东亚国家，农业、农村的特点有许多相似之处。准确把握并认真研究借鉴日本在推进新农村建设的成功经验，必将对我国正在推进的新农村建设带来一些有益的思考和启示。

　1.要坚持农民参与的原则，切实化解燃眉之急

　　我国目前农村的现状与上世纪60年代中期日本农村的状况有许多雷同之处。日本在推进两次新农村建设过程中，无论从政策设计，还是规划制订，不是采取自上而下的方式，而是坚持推行自下而上的原则，充分倾听农民的意见，把握他们的需求，并不断引导他们参与到新农村建设中来。在第一次推进新农村建设过程中，日本各级政府一直十分注意尊重农民的自主性，调动积极性，培养自立性，使农民成为真正的主体。我国农村地域辽阔，各地条件各异，农民的锦上添花和雪中送炭的需求并存。一定要充分倾听农民的意见，坚持雪中送炭优先原则，把面临诸多困难和制约因素的中西部和山区农村作为我国新农村建设的重点，着重解决农民致富难、行路难、上学难、饮水难、看病难、通讯难、娱乐难等燃眉之急。

　2.要把经济建设作为第一要务，大力发展新型合作经济

　　尽快形成具有区域特色的农村产业新格局，大力发展现代农业及农村非农产业，不仅是实现我国农业与农村现代化的物质基础，也是农民增收的前提条件。当前我国2.5亿农户大多仍处于分散经营状态，农户经营的组织保障体制和机制至今尚未破题。与日本相比，我国农村合作经济组织建设存在巨大差距。日本战后重建的“农业协同组合”（简称“农协”）在发展农村经济，提高农业、农村及农民地位，推进农业与农村现代化建设等方面，发挥了举足轻重的作用。在新农村建设过程中，农协首当其冲，起到了政府难以替代的作用。目前我国已成为世界农民组织化强度最低的国家之一。最大的弱质产业和最大的弱势群体尚未形成强有力的组织体系，是酿成“三农”问题艰难性的重要根源之一。因此，在推进新农村建设过程中，必须采取重大措施，为农民建立新型合作经济组织。

3.要把培养新型农民置于建设新农村的重中之重，不断提高农村社区管理水平

　　新农村建设是一项极其复杂的系统工程，既包括硬件建设，也包括软件建设。而不断提高农民的综合素质，转换他们的观念和意识，是顺利推进新农村建设和巩固建设成果的关键。与日本相比，我国农民整体素质水平相差甚远。但我国农民素质低下不是由其本身造成的，而是由城乡二元结构等一系列不合理制度造成的。因此，大力发展免费职业教育，强化农村劳动力培训，实属当务之急。日本中央政府及地方政府十分关心农村基础干部的培养。而我国农村具有政治素质、文化素质、科技素质、人文素质等综合高素质的管理干部十分匮乏，农村劳动力大量外流，又加剧了农村人才的供求矛盾。因此，要采取切实措施留住农村人才，为他们解决实际问题，使他们逐渐成为建设和管理新农村的中坚力量。

　4.要为新农村建设提供强有力的资金支撑，各项补贴举措要落实到位

　　从某种意义上说，与城市相比，我国广大农村尤其是中西部农村，普遍处在百废待兴状态。自中央提出城乡统筹及以工促农、以城带乡战略以来，支农资金虽有所增加，但与“三农”领域资金需求相比，仍存在很大的缺口。日本农业与农村现代化推进速度之所以快于欧美，其重要原因是建立了投入的长效机制，除各级政府直接补贴外，国家及农协系统金融机构也为农民提供了足够的资金。建国以来，尤其改革开放20多年来，我国农业、农村、农民为推进工业和城市发展付出了极大的代价。即使从偿还的角度出发，国家也应当为新农村建设创造良好的资金供给环境。因此，我国新农村建设是一次“以工促农、以城带乡”的具体实践，应当尽快确定中央政府及地方政府为新农村建设提供资金的硬性指标。通过提供足够资金和落实各类补贴的实际行动,消除农民的疑虑,从而唤起他们踊跃参与新农村建设的积极性。

　5.要为新农村建设提供切实的制度保障，并力求尽早见效

　　为使新农村建设能在良好的政策环境下顺利运行，必须建立一系列制度予以保驾护航。日本新农村建设的制度保障，主要体现在法律制度制定上。据统计，日本两次推进新农村建设前后，共出台30多部法律与法令。新农村建设所涉及的各个领域几乎均有法可依，有制度可循。这些法律制度主要包括：农民充分参与规划制度；尊重农民选择，保护农民权益，培养农民自立制度；加大政府财政投入，为区域经济发展打造平台制度；农业现代化补助资金制度；发展农村非农产业，推进农村工业化制度；发展农村教育、卫生、文化、信息等社会事业的制度；为农村培养各类人才，提高农村管理水平制度；城乡互助、城乡交流制度；扶持欠发达地区制度；农业和农村防灾救灾保险制度等等。日本农经学家普遍认为，农村建设比城市建设更复杂，必须有相应的制度保障，争取让农民尽快受益。否则，农民会认为政府只是在空喊口号。

6.要为农民建设具有田园景色的新农村

　　日本在推进新农村建设过程中，尤其注意如何将农村特有的优美自然环境、农村传统文化与现代化有机地结合起来。遵循既保留特色，又具现代风格的原则，着力追求人与自然的和谐，突出了区域特色和乡村特点，避免“千村一律”。在日本纯农村地区，既看不到成行成排的“别墅式”建筑，也看不到宽大马路和广场。但农村生产生活及集体活动场所相关设施一应俱全，农民逐步富裕化，生活实现了现代化，生产实现了机械化，村落环境呈现优美化，城乡交流日常化。我国在推进新农村过程中，必然将对旧村进行彻底改造。在制定建设规划时，必须有别于城市规划，要充分吸取小城镇建设中的教训，力求为农民建成既具有现代化，又保持田园景色的新农村。

　　建设社会主义新农村是时代赋予我们的历史使命，光荣而艰巨，任重而道远。只要我们认真分析借鉴国外的成功经验，把握政策，体谅民心，再接再厉，不远的将来，我国广大农村必将呈现欣欣向荣的景象。(农产品加工网编辑)

（作者：东北财经大学 李锋传）