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新型城市化呼唤制度保障
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http://www.csh.gov.cn 2008年9月4日 中国农产品加工网 |
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肖万春
新型城市化作为以人为本、以城市群为主体形态、“两型”引领、“两新”互动、城乡统筹发展的过程，涉及到政治、经济、文化、社会变革的方方面面，是一项巨大的工程。要促进湖南特色新型城市化健康发展，必须坚持改革开放，着力体制、政策创新，以改革创新破解制约新型城市化发展的体制机制障碍。
一是创新城市群发展的协调体制。针对当前我省城市群发展的行政分割体制造成协调性较差的问题，要促进城市群的协调发展，必须深化政府机构改革，转变政府职能，建立跨行政区域的多层次城市群发展的协调机制。这就要求我省各级政府必须把思想和行动统一到省委关于我省城市化进程的科学分析和研判上来，统一到省委关于推进新型城市化的各项措施上来，统一到省委关于推进新型城市化的工作部署上来；必须大力精简行政审批事项，撤销干涉微观经济活动的职能机构，把工作重点放在科学制定规划上，切实增强规划引领新型城市化的作用；必须立足于建立完善的以长株潭“两型社会”试验区建设为核心、以“3+5”城市群建设为密集区的新型城市化体系，着力强化圈域经济意识，打破行政区界限，建立联席会议制度，从城市群发展整体出发，坚持“省统筹、市为主、市场化”原则，构筑好城市群统筹规划体系、城市群产业统筹布局体系、城市群设施统筹建设体系、城市群市场共建体系，以务实的作风扎扎实实地推进我省新型城市化发展。
二是深化户籍、就业和教育制度改革。农业大省是我省最基本的省情，如果让4000多万人长期固守在耕地上，是永远富不起来的。只有减少农民才能富裕农民。而减少农民的根本途径，就是推进新型城市化。要有效地推进新型城市化，必须坚持城乡互利，打破城乡二元化体制，实现城乡一体化制度。当前我省虽然已经取消了传统的商品粮户籍登记制度，实行居民登记制度，但附着在户籍上的城乡利益差别并没有消除。因此，必须进一步深化户籍制度改革，放开对农民进城落户的限制。无论是大中型城市，还是小城市和小城镇，都应实行倾斜性、鼓励性的人口迁移政策和开放式管理，凡有固定住所、固定职业或稳定生活来源的人员，一律准予落户。同时，要进一步创新就业制度和教育制度，实行城乡统一的就业、教育政策。要创造公平的就业环境，取消对农民工就业的歧视性政策，建立城乡统一的就业市场体系，加快劳务信息网络建设，鼓励农民劳动者尤其是外出务工农民返乡进城创业，实现城乡劳动力同工同酬。要保障农民工子女在城市的公平受教育权，推行按农民工的纳税地和居住地接纳其子女入学。同时，改革农村基础教育办学模式，将普通教育和职业教育相结合，加强农民技能培训，形成大众化、终身化的教育体系。
三是创新农地产权制度。当前我省城市化建设中面临的人地矛盾尖锐、“两栖”人口的大量存在、土地成本过大、进城“门槛”过高等问题产生的根本原因是农地产权制度不合理。因此，要推进新型城市化发展，必须深化农地产权制度改革，在坚持农地集体所有的条件下，以立法的形式，赋予农民对农地拥有长期的独立的完整的使用权、占有权和相应的处置权、收益权，同时建立多元化土地市场，鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，推动农地产权的自由交易，体现农民的市场交易主体地位。在严格城镇规划的前提下，集约利用土地，鼓励更新改造老城区，盘活城镇的存量建设用地，提高城镇土地利用效率；在坚持土地有偿使用和严格用途管制的前提下，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场；结合新农村建设，在保持农田总量动态平衡的情况下，引导农民集中居住，鼓励农民宅基地置换非农用地，县域可以成立宅基地置换中心，采取置换方法在县域内实行动态平衡，解决非农建设用地的土地矛盾问题。
四是逐步完善社会保障制度。缺乏医疗、养老、住房等社会保障相配套的单纯居民户口登记，并不能消除城乡隔阂，促进农村人口有序转移。农村人口要真正成为市民，必须享有与市民统一的社会保障制度。因此，为了推进新型城市化，各级政府必须立足于各区域的实际，逐步完善社会保障制度。首先，要改善进城务工农民的居住环境，将进城农民工纳入城市住房保障体系，创造条件向其提供经济适用房和廉租住房，鼓励农民进城。其次，建立适合进城务工农民工的社会保障体系，按照低费率、广覆盖、可转移、保障水平适当、确保待遇发放的原则，推行以个人账户为核心的农民工养老保险办法。最后，要逐步取消城乡分割的社会保障制度，实现城乡社会保障制度的一体化。当然，城乡社会保障制度的一体化是一个过程，各地要根据实际逐步推进，不能一步到位，但也不能借口经济发展落后固化这种城乡分割的社会保障制度。当前的重点是建立健全覆盖全省的农村新型医疗合作制度和大病医疗统筹制度，实现最低生活保障制度的城乡统筹。
五是进一步深化投融资体制改革，多渠道筹措新型城市化建设资金。第一，要通过市场运作方式，加大城市基础设施建设力度。政府要以有限的财政支出为引导，放开城市的供水、供电、供气、通信等经营性市政公用事业，充分运用市场机制调动企业、个体、外商等社会投资主体采取独资、合资、合作、股份制等多种形式，投资城市基础设施建设和公用事业建设。对污水、垃圾处理等公共产品也应该由纯公益性转向受益者和财政共同承担，实行城市污水、垃圾处理收费制度。第二，对城市存量土地和其他存量资产实行有偿开发，通过开发升值，增加城建资金，用于基础设施建设。第三，对于属于城市非公共产品或准公共产品的部分基础设施如专用道路、桥梁等，实行有偿使用，回收资金，实现城建滚动投资。第四，对城市无形资产和部分有形资产如公交路线的营运权、公共停车场、街道桥梁冠名权等引入竞争机制，通过转让、拍卖、出租等方式，鼓励省内外企业、个人等社会民间资金参与城市建设。
（作者系省委党校、湖南行政学院经济社会发展研究中心主任、教授）
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