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长沙市政协建议，健全农村土地承包经营权流转市场，促进农业发展让农民腰包鼓起来。余志雄 摄
长沙市农经局2006年调查统计数据表明，农村土地流转形式呈现多样化。何朝霞 制图
怎样实现农村土地与其他生产要素优化配置，促进农业发展和农民增收？市政协将“健全农村土地承包经营权流转市场”作为2008年的重点调研课题，从4月开始，采取基层调研、座谈讨论、外出考察、专家论证等方式开展深入调研。8月，该调研报告提交市政协十届四次常委会议审议通过。昨日，市政协召开土地承包经营权流转市场建设资政会。
长沙农村土地承包经营权流转市场建设还处于起步阶段，流转的市场机制、体系还没有形成，农村土地流转速度不快、规模不大……针对目前长沙现状，市政协建议，通过创新农业生产经营机制，推动以入股为主的土地流转形式，构建农村土地流转服务平台等，健全农村土地承包经营权流转市场，促进农业发展让农民腰包鼓起来。
先导区先行探索新流转模式
【建议】“在长沙大河西先导区先行先试，取得经验后再在全市进行推广。”调研组建议可在先导区探索三种土地流转模式：
农民离土又离乡的模式。就是农民以承包土地和宅基地交由公司经营，公司通过取得的土地承包经营权，向社会、金融机构融资或农业投资公司注资后，解决农户安居、就业和社会保障资金，公司负责土地的经营和管理。
农民离乡不离土的模式。农民以土地承包经营权入股到公司或农业经营机构，将宅基地置换为城市建设用地，将置换资金为农户集中进行安居建设，农民可以在公司务农，也可以在城镇务工解决就业问题。
农民不离乡不离土的模式。就是农户以土地承包经营权入股建立合作社，由合作社将农民的宅基地置换为城镇建设用地，置换土地资金由合作社统一建设农民安居房，农民仍从事合作社的生产经营活动。
做强农村土地流转主体
［影响因素］在社会化大生产的情形下，承包农户作为农村土地流转主体，势力单薄，竞争能力十分脆弱。一方面，承包农户面对千变万化的大市场，难以把握市场的变化，担当不起市场风险；另一方面，农业生产经营企业，面对千家万户承包农户，在土地流转和生产经营过程中，要花相当多的精力应对承包农户。
【建议】首先，通过换发农村承包土地经营权证书，强化农民对承包土地享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权；其次，努力提高农民的组织化程度，建立和发展各类新型农村合作经济组织，并作为农村土地流转主体，制定《农村合作经济组织管理办法》，通过立法进行规范；再次要支持农村合作经济组织。
推动入股为主的土地流转形式
［影响因素］目前，农村土地流转占主导地位的仍然是转包、出租的流转形式。从长沙市农村土地流转形式的结构分析，以转包、租赁形式流转的土地占70%左右。这两种流转形式由于没有完成资本转化，不仅很难融入土地流转市场，而且还将会带来一系列的社会问题。
【建议】农民以承包土地经营权入股方式开展土地流转，是实现农村承包土地由资源变资产的一种最好方式。在共同约定的前提下，完全可以对农户土地承包经营权进行货币量化，将土地承包经营权量化成股权，农户与农户之间可以以土地承包经营权，重新建立新的农民合作组织，开展生产规模经营；可以参股到龙头企业，从事农产品生产加工经营；还可以与社会资本结合建立农产品生产公司。
建立多层次的农村社会保障体系
［影响因素］农村社会保障制度没有全面建立起来，土地除担负农业生产资料功能外，还担负了农民的生存、就业的保障功能。而对土地经营者来说，由于农业自然灾害风险转移分担机制、土地流转损失救助机制等流转市场保障机制没有建立，不放心也不敢大胆地受让承包土地，投资开展农业生产经营活动。
【建议】建立多层次的农村社会保障体系，让农村更多地享受社会公共产品。要建立个人出资、财政补助、广覆盖、低保障农村社会养老生活保障制度。对务农劳动力的养老保障，可以试行开展农民以土地承包经营权收益换社保的新型农村养老生活保障试点，对务工农业劳动力的养老生活保障，要实行务工农民、务工单位和财政出资相结合，筹措养老保险资金，建立农民工社会养老生活保障制度；要积极发展农业灾害保险事业，最大限度地减少农业经营者因自然灾害造成的损失。
多途径破解农村土地融资难
［影响因素］《物权法》将农户承包土地规定为一种用益物权，还不具备完全产权，将“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”列入不得抵押的财产范围。《担保法》也规定农村土地承包权不准设立抵押权。
【建议】多途径破解农村土地融资难。建立农村土地抵押机制，农户承包土地经营权经过货币化入股后，农村土地承包经营权转化成资本形态，取得土地经营权的农业经营机构或企业，可以入股土地抵押融资，机构和企业的解散和终止，可以用货币将土地经营权进行置换清偿债务；建立农村建设用地交易中心，根据国家征用土地占补平衡的政策，可以将农村集体建设用地、农民宅基地和闲置地，通过交易中心，与城镇建设用地指标进行置换；建立农业投资公司，公司为农业经营机构和企业，采取信誉担保、担保贷款、参股经营、贷款贴息等方式，引导和聚集社会资金、信贷资金投资现代农业。
土地流转为农民“松绑”
“农村土地流转，加快了农业产业化进程，促进了农业生产要素的合理流动，提升了农村土地使用价值，为培育和发展农村土地流转市场发挥了重要推动作用。”市政协健全农村土地承包经营权流转市场课题组认为，加快农村土地流转非常关键。
首先，土地流转完善和发展了农村土地承包制度，解除了因承包关系土地对农民的束缚，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”兼业化生产状态，使得土地作为农业生产要素，能够进入市场与其他生产要素进行优化配置，为农村土地流转市场提供了重要资源。
其次，土地流转促进了土地适度规模经营，农业生产逐步走上专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理的发展道路，社会化生产提升了农村土地使用价值，为吸纳金融资本和社会资本创造了有利条件，为农村土地流转市场提供了动力源泉。
再次，土地在生产经营者之间合理流动，农业经营主体实现多元化，打破了以往农村土地经营地域之间、城乡之间、行业之间的界限，突破了城乡二元经济结构模式，为建立统一、高效的农村土地流转市场提供了广阔的发展空间。
现 状
全市农村土地流转面积达119.63万亩
土地流转速度加快，土地经营主体多元……自农村实行家庭联产承包经营责任制以来，长沙市农村为推动土地适度规模经营，促进农业产业化发展，针对"人人分地、户户种田"的农业生产经营格局，积极开展农村土地承包经营权的流转，农村土地流转市场异常活跃。
到2007年底止，全市农村土地流转面积达119.63万亩，占全市农用地总面积的9.15%，其中耕地流转面积达51万亩，占总耕地面积的14.57%。同时，土地经营规模逐步扩大，据统计，全市土地经营规模在100亩以上的有534家，500亩以上的有134家，1000亩以上的有61家。
土地流转突破了在亲戚、村组农民之间的范围，专业大户、专业合作经济组织、农业龙头企业和工商企业等逐渐成为土地流转的重要受让主体。全市共有46家农业产业化龙头企业采取“公司+基地”的模式受让流转土地14万亩。
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