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刘守英 国务院发展研究中心研究员，世界银行与国研中心“中国土地政策改革”课题组中方专家组长
王小映中国社科院农村发展研究所副研究员，前述课题组成员
- 访谈动机
近日，刚刚被确定为“城乡统筹综合配套改革试验区”的重庆市，出台政策允许农民以土地入股办合作社和公司。与此同时，北京等大城市出现了清理整顿“小产权房”事件。两种现象都引起了舆论的广泛关注。无疑，探索进一步推进农村土地制度改革，已是各方共识。这其中的核心问题，便是怎样让农民在城市化进程中分享土地增值收益，实现城乡协调发展。新京报就此展开访谈。
农村集体建设用地改革严重滞后
背景：本月初，重庆市工商局发布通知，允许农民以土地直接入股创立合作社或办公司。该市还鼓励农民自愿出让承包地和宅基地换取城市社保。与此几乎同时，在北京发生了广受关注的郊区小产权房事件，已成气候的小产权房禁而不止。
新京报：一个是地方政府主动实施“土地新政”，一个是郊区农民和城市开发商的自发交易导致小产权房乱象，两者之间是否有内在的关联或相似动力？
刘守英：两种看似性质很不同的现象，反映了同一个土地制度改革的基本问题：土地市场化走什么路径。是继续沿用征地制度，国家取得农地转为建设用地推向市场，还是让农民以土地要素参与城市化，分享增值收益。两地的事实说明，后一种路径的现实要求已很迫切。
王小映：土地制度改革的长期状况是城市改城市，农村改农村。前者以企业用地为中心，已有较完备市场体系；后者则主要是确立农民对农用地更稳定的承包经营权，集体建设用地改革滞后。这样出现了城乡割裂，在利益诱导下农村集体建设用地以各种形式隐形流转。
新京报：小产权房一个关键情节在于，城市开发商直接与农村集体或农民进行交易，农地避开了国家征用环节转为城市建设用地。重庆的新政，虽然提出土地用途不变，其实质是否也是农地进入城市土地市场供开发？
王小映：随着人口迁徙和劳动力转移，农村建设用地有流转的供给和需求。同时城市建设用地控制趋严，成本高。一些企业和居民把目光投向集体建设用地，两者合拍之下出现了诸多乱象。过去一些地方的土地股份合作制，通过合法规避国家征地，在农地转用审批后或者干脆不经过审批，将一部分农地转为集体建设用地后直接供应市场。这种制度安排保证农民分享了土地增值收益，但是，也对耕地保护和土地用途管制带来了一些冲击。
新京报：成渝的土地新政有没有越出现行的法律框架？
刘守英：在广东等沿海地带，农地通过出租或转让进入市场的先例已经存在。农民以集体土地参与工业化和获取收益，是当地农村集体经济繁荣的秘密。相比之下，重庆的改革处在一个土地管理制度更严格、用地矛盾更突出的背景下。所谓土地入股新政，还没有越出现行的法律框架，《土地承包法》第42条有允许农民入股的规定。土地换社保也没有触及建设用地的核心问题。需要有更实质的制度创新。
王小映：我国《农村土地承包法》规定农民可以土地入股；为扶持乡镇企业，《土地管理法》规定农村集体土地可以联营、入股举办企业。现实中，一些地方利用这些规定将土地承包经营权入股，集中集体土地，统一划定农业区、工业园区和商品房开发区，在取得农地转用审批后或在直接违法转用后，将部分土地以出租、转让等方式供应给市场。
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